W połowie listopada niemiecki Trybunał Konstytucyjny (TK) wydał dość szokujący werdykt, który istotnie wpływa na sytuację budżetową tamtejszego rządu. Choć z pozoru wydaje się, że temat ten powinien zostać ograniczony wyłącznie do Niemiec, decyzja ta może nieść poważne konsekwencje nie tylko dla największej gospodarki Europy. Na szali stoi transformacja energetyczna, pod którą kryją się takie projekty jak rozbudowana odnawialnych źródeł energii, rozwój infrastruktury dla pojazdów elektrycznych czy dekarbonizacja. Jednocześnie USA, będące znacznym konkurentem dla Europy pod kątem dokonywanych zmian w sektorze energetycznym, znajdują się w zdecydowanie lepszej sytuacji. W najgorszym scenariuszu pozostania w tyle, Europa mogłaby doświadczyć relokacji energochłonnych przedsiębiorstw właśnie w kierunku amerykańskim. Jednym słowem – jest o co się bić.
Czego dotyczył wyrok TK?
Zacznijmy od małego wprowadzenia, które powinno ułatwić zrozumienie całego kontekstu. Mianowicie, budżet federalny na 2021 rok umożliwiał zaciągnięcie zadłużenia na łączną kwotę 240 mld EUR na poczet walki z pandemią. Był to drugi rok z rzędu, kiedy nie obowiązywał tzw. hamulec długu, do którego to mechanizmu wrócę w dalszej części tekstu. Jak się okazało na koniec 2021 roku, limit został wykorzystany jedynie w 180 mld EUR. Z tego względu nowy rząd, składający się z koalicji SPD/Zieloni/FDP, postanowił wykorzystać sytuację i przesunąć niewykorzystane 60 mld EUR do funduszu klimatycznego (KTF). Co jednak istotne, decyzja ta została podjęta w marcu 2022, a dotyczyła poprzedniego roku. Cały zabieg nie spodobał się opozycji CDU/CSU, która zaskarżyła cały proces do TK. 15 listopada TK przyznał rację CDU/CSU i nakazał umorzyć owe 60 mld EUR. Tym samym budżet KTF musi się obniżyć o tę kwotę.
KTF został utworzony już w 2010 roku za czasów Angeli Merkel i od tego czasu tylko zyskiwał na znaczeniu. Z KTF miały zostać sfinansowane renowacje budynków pod kątem efektywności energetycznej, dekarbonizacja i cyfryzacja gospodarki, rozwój elektromobilności czy subsydia dla przedsiębiorstw chcących podejmować inwestycje np. w branży półprzewodników. Krótko mówiąc, wszystkie te kroki miały na celu poprawę konkurencyjności niemieckiej gospodarki, która przez lata polegała głównie na paliwach kopalnych oraz gdzie stopień cyfryzacji pozostawia wiele do życzenia. W latach 2024-2027 zaplanowano do tej pory łącznie 212 mld EUR wydatków z KTF, z czego 58 mld EUR już na przyszły rok. Brak dokonywania znacznych inwestycji stanowi poważny hamulec dla efektywnej transformacji energetycznej.
Zawieszenie hamulca zadłużenia
Werdykt TK sprawia, że obecny minister finansów Niemiec Lindner musi uwzględnić w tym roku dodatkowe (przynajmniej) 37 mld EUR wydatków, które do tej pory były “zlokalizowane” w funduszach pozabudżetowych. Pociąga to za sobą poważne konsekwencje w postaci konieczności zawieszenie hamulca zadłużenia również w 2023 roku.
Mechanizm ten – ograniczający wzrost netto zadłużenia strukturalnego o nie więcej niż 0,35% PKB rocznie – był zawieszony w latach 2020-2022. Najpierw powodem był wybuch pandemii, a następnie rozpętanie wojny na Ukrainie. Tylko w tak nadzwyczajnych okolicznościach, zgodnie z niemiecką konstytucją, hamulec ten może zostać zniesiony. Biorąc jednak pod uwagę, że w tym roku znaczna część wydatków została już poczyniona, nie ma szans na ich istotnie zredukowanie. W efekcie hamulec zadłużenia będzie poluzowany także w tym roku.
Skutki budżetowe
Niemiecki rząd musi zatem skonstruować budżet uzupełniający na 2023 rok, który weźmie pod uwagę niespodziewane wydatki. Tym samym wpływ na aktywność gospodarczą będzie ograniczony, przynajmniej na razie. Oczywiście w pewien sposób trzeba znaleźć na to finansowanie, które może pochodzić albo ze zwiększonego obciążenia podatkowego, albo z dodatkowej emisji obligacji skarbowych. Sytuacja komplikuje się w 2024 roku, gdyż po uwzględnieniu umorzenia 60 mld EUR z KTF, przyszłoroczny deficyt może wzrosnąć do 52 mld EUR (wyliczenia Bundesbanku). Nawet jeśli ostateczna liczba okaże się nieco niższa, w budżecie w dalszym ciągu pozostaje znaczna dziura do zasypania.
Czy deficyt budżetowy wciąż coś znaczy dla obligacji skarbowych?
Co zrobić w takim wypadku? Możliwości jak zwykle jest kilka. Najbardziej racjonalną, w obliczu konieczności istotnej poprawy konkurencyjności niemieckiej gospodarki, byłaby pewnie reforma mechanizmu ograniczającego wzrost długu strukturalnego (po uwzględnieniu wahań cyklicznych) o nie więcej niż 0,35% PKB. Prawdopodobnie jest to najtrudniejsza opcja, gdyż wymagałaby nowelizacji konstytucji, do czego wymagana jest większość 2/3. Obecna koalicja rządząca takową nie dysponuje. Drugą opcją jest ogłoszenie stanu nadzwyczajnego na 2024 rok celem zawieszenia hamulca zadłużenia na już piąty rok z rzędu. Problem w tym, że ciężko uzasadnić takowe zdarzenie w obecnej sytuacji makroekonomicznej i geopolitycznej. Trzecią opcją jest, a jakże, zwiększenie podatków lub ograniczenie wydatków. Jeśli chodzi o kwestię wzrostu opodatkowania pewne tarcia mogą być widoczne w samej koalicji rządzącej. FDP bowiem stała do tej pory w opozycji do takich pomysłów. Co do redukcji wydatków, kluczowe będzie to gdzie skoncentrowałyby się cięcia. Tak czy inaczej ostatnia opcja wydaje się najbardziej realna.
Nie tylko KTF
KTF jest tylko jednym z wielu funduszy znajdujących się poza budżetem federalnym, a zatem nieobjętych mechanizmem hamulca zadłużenia. Innym znaczącym funduszem jest WSF służący do wypłat subsydiów związanych z wysokimi cenami energii. Fundusz ten posłużył również do wsparcie wielu niemieckich firm w trakcie pandemii, włącznie z Lufthansą. Choć werdykt TK nie dotyczył bezpośrednio innych funduszy poza KTF, niemiecki minister finansów ogłosił w trakcie weekendu, iż WSF zostanie zamknięty wraz z końcem roku. Nie będą dokonywane już z niego żadne inne wypłaty.
Jeszcze innym funduszem jest fundusz zbrojeniowy dysponujący budżetem około 100 mld EUR, który został utworzony w ubiegłym roku. Posiada on jednak poparcie konstytucyjne, więc jest mało prawdopodobne, by został on dotknięty werdyktami TK. Wydatki zbrojeniowe nie wydają się więc zagrożone.
Konkurencyjność na szali
Jeszcze przed werdyktem TK niemiecka gospodarka była zdecydowanie z tyłu jeśli chodzi o globalny wyścig do zielonych technologii. Obecnie perspektywa stała się jeszcze bardziej mglista. Wszystko to odzwierciedlane jest w tempie wzrostu PKB, które pozostaje w najlepszym razie “na zero”. Najnowsza prognoza Komisji Europejskiej na 2024 rok zakłada wzrost PKB o 0,8%. Jeśli faktycznie będą konieczne oszczędności, a wiele na to wskazuje, wynik to może okazać się nie do osiągnięcia. Oznaczałoby to więc kolejny rok stagnacji w tamtejszej gospodarce, a co tym idzie pewnego ryzyko również dla polskiej aktywności gospodarczej. Czy stagnacja jest momentem ograniczania deficytu budżetowego? Z pewnością nie, lecz wykorzenienie konserwatywnego myślenia niemieckiego rządu może być trudne.
W poszukiwaniu optymalnego bilansu banku centralnego
Powyższe to jedynie ryzyko “na teraz”, ale brak adekwatnych nakładów inwestycyjnych w Niemczech sprawi, że przemysłowe serce Europy będzie bić coraz wolniej. Cała Europa czuje już oddech Chin, ale i rosnącą konkurencję ze strony USA. Z polskiego punktu widzenia stanowi to zarówno zagrożenie jak i szansę. Tę drugą stanowić będzie dalsze dywersyfikowanie eksportu, choć jest to zadanie, które wymaga czasu.